电信法立法进程滞后 地方起草条例保障通路权

在十二届全国人大常委会的五年立法规划中，电信法、电子商务法、网络安全法同时入列，其中，电信法位列第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，而电子商务法和网络安全法分别为二、三类项目。

如今，三部法律的立法进度发生位移，网络安全法草案已公开征求意见，电子商务法也已形成多部立法大纲，电信法虽然起草完成多年，立法进程却在互联网新形势下停滞不前。

在近期举行的第二届中国互联网法律政策论坛上，工信部政法司法规处副处长石玉春呼吁，“应该加快推进已列入立法议程的法律法规项目，比如无线电管理条例、电信法、电子商务法、网络安全法等。”

国家立法推进困难情况下，一些省份开始进行基础电信设施的地方立法，在地方法规层面解决基础电信设施的规划难、审批难、进场难，以保障电信企业“通路权”，同时保护电信设施安全。

立法进度滞后

石玉春发现，近年来，传统领域的立法在向互联网领域逐步延伸。“近十年来，大概有20多部法律法规对涉及互联网的部分进行了专门规定。”

“互联网的发展最早依托于传统电信网，以前的管理机制是由电信管理机构兼管互联网。”石玉春说。比如2000年制定的《电信条例》把互联网的电子邮件、接入服务、信息服务都作为电信服务管理。《互联网信息服务管理办法》同样把电信管理机构作为互联网主管机构。但现在，互联网管理已成为电信管理的重点领域，其多元化、开放性等特点与电信业不同，给相关管理和立法都带来了巨大挑战。

2015年4月，中央编办下发通知，将工信部电信管理局更名为信息通信管理局。信息通信管理局的主要职责包括“依法对电信和互联网等信息通信服务实行监管，承担互联网行业管理”，以及“推进电信、广播电视和计算机网络融合”。从名称可以看出，有关监管机构的思路也在与时俱进。

电信法于2013年12月被列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目，但在国务院2014年立法工作计划中，其被调整为第二类“预备项目”。国务院2015年立法工作计划于今年3月制定，21世纪经济报道记者获悉，该计划已于5月下发，但尚未向社会公布。

电信法立法难度来自越来越复杂的技术变革。比如微信提供的延迟语音、信息图片传输是否属于基础电信业务?手机QQ等实时语音通话功能应当如何定义?

地方绕道“突围”

电信法立法障碍短期难以破除的情况下，一些地方省份正在试图绕道“突围”，起草各自的基础电信设施保护条例。

“这些立法主要规范基础电信设施的建设、维护。”南京邮电大学教授王春晖说，他参与了多个省份相关立法的起草研讨。

据业内人士介绍，电信法草案1980年就已开始起草，几十年来几易其稿，多次被列入国家立法计划，但技术、产业的变化总是快过草案被送上人大审议的速度。

“提速降费的机制、标准，漫游费、套餐的规范等都需要写入电信法。”上述业内人士称。他认为，电信法在基础设施建设、网络安全保护、许可制度等“国计”方面容易取得共识，“但在提速降费等‘民生’方面涉及的利益很复杂”。

“基础电信设施规划难、审批难，尤其是进场难，很多居民担心辐射阻止电信企业建设基站。”王春晖说，“这些省份的立法路径大多一致，就是要给基础电信设施建设以‘通路权’”。

“基础电信设施建设是国家行为，而不是企业行为，也就是说，如果没有法定理由，不能阻止电信设施建设。”王春晖说。

6月30日，工信部部长苗圩在全国人大常委会会议上作关于信息化建设等工作情况的报告。报告提出，加快制定修订无线电管理条例、中小企业促进法、电信法、网络安全法、电子商务法、电信设施保护等法律法规。

“‘互联网+’依赖于网络基础设施的发展，物联网、工业互联网等对网络提出了泛在、海量、弹性、开放等新需求。”在7月23日举行的第二届中国互联网法律政策论坛上，中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任李海英说，“应该进一步明确宽带基础设施的法律地位，这在国家政策层面已经有了很高的地位，但还没有予以法律确认。”

地方以往曾出台过部分基础电信设施规定，但在此轮地方立法中，一个共同点是加入了网络安全的内容。据王春晖介绍，“比如东北某省正在起草的条例，首先进行国家行为还是企业行为、公有财产还是企业财产的定位，然后确定损害设施要承担什么样的责任。”

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